关键词：农民，城乡均衡发展，社会保障
一、现行农村社会保障制度存在的问题
农村社会保障是我国社会保障制度建设的薄弱环节，其严重滞后既影响到农村和全社会的稳定，又制约着土地规模经营和农业经济效率。长期以来我国广大农民仅有的保障是土地这种非制度性安排，在土地保障功能持续弱化的形势下，上世纪90年代后期在部分农村建立了农村养老保障和新型农村合作医疗制度。而目前这几种保障制度都存在着严重的问题。
(一)土地保障功能持续弱化。土地在农村具有举足轻重的地位，“土地是农民的命根子”，我国传统的农村社会保障实质上就是以土地保障为核心的。随着市场经济的发展，土地保障作用日渐减弱，土地保障出现“虚化”。一是农业收人比重下降，非农产业成为农民增收的主要来源；二是工业化、城镇化导致耕地减少，失地农民增加；三是土地提供的就业保障不充分，人地关系日趋紧张，农村剩余劳动力无法就地消化。土地保障功能持续弱化的原因是复杂的，既有人口增长的因素，也与城市化、工业化发展有关。其中最主要的是农村土地法律制度因素。一是现行的农村土地法律制度在土地利用上侧重于公平而忽视效益，导致土地效率低下，生产功能不高，农民通过劳动而取得生产性土地收益有限；二是对土地的实际价值反映不利，农民基本上不能通过土地流转等形式而取得土地的财产性收益。这种“社会保障型”的农村土地制度越来越暴露出其负面作用，不利于提高农业劳动生产力，阻碍了农业现代化发展。
(二)农民社会养老保险制度保障水平低，根本起不到养老作用。我国农村社会养老保险是在上世纪80年代末和90年代初开始进行探索试点的。具体做法是：政府组织引导和农民自愿相结合，为农民设立养老保险个人账户，保险费以个人缴纳为主，每月缴费标准分2元到20元十个档次，集体给予适当的补贴，国家仅在政策上予以扶持。农村养老保险存在的主要问题，一是参保率低，到2004年底，仅占农村人口的8.1%；二是在实际操作过程中，多数集体经济水平较低，没有为农民提供相应的补助，养老保险金几乎完全由个人缴纳，缺乏政府财政扶持，不具有社会互济性；三是保障水平太低，按照民政部颁布的《农村社会养老保险交费领取表》计算，对于每月缴纳2元的参保农民，按照8.8%的利率，10年后他们每月仅能领到养老金4.7元，即使选择每月缴费20元，到退休年龄时也仅能得到每月40元的养老金，很难起到养老保障作用。
(三)新型农村合作医疗制度无法保障医疗风险。2002年，在借鉴上世纪50年代农村合作医疗制度的基础上，我国建立了以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。自愿参加合作医疗的农民，以家庭为单位每人每年缴费不低于10元，中央财政对中西部除市区以外参合农民平均每年每人补助10元，地方财政对参合农民每年每人补助不低于10元(2006年起，国家要求中央和地方财政对中西部地区补助分别增至20元，地方增补两年内到位)，共同形成合作医疗基金，由国有商业银行或农村信用社管理。在具体操作过程中，新型农村合作医疗体现的主要问题：一是资金来源不足。即使中央和地方增补全部到位，缴费最多才 50元。而城市居民2003年基本医疗保险人均缴费共计1116元，其中个人仅缴279元。如此多的缴费承载的城市医保仍使城市居民深感看病难、看病贵，导致2005年披露医改不成功。而农村合作医疗缴费还不到城市的5%，在城乡居民疾病风险普遍存在的情况下，显然新型合作医疗无法抵御农民疾病风险。二是报销比例偏低，一般在25%-50%之间。三是报销标准的起付线太高，封项线又太低，在1000-30000元，影响农民参保积极性。四是以户为单位参保与农村人口流动、迁移存在矛盾。五是定点医院医疗条件和医疗水平很低。“小病报不了，大病又治不了”的现实情况严重束缚着新型合作医疗的进一步发展。
二、建立健全农村各项社会保障制度
建立农村社会保障体系就要改变农村现行的以土地保障为核心的非正式制度安排，代之以一系列的正式制度安排，包括农村养老保险制度、合作医疗制度、最低生活保障制度等等。
(一)改革现行土地制度，完善土地保障功能，再造土地保障能力。尽管“耕者有其田”是农耕社会极低层次的保障制度，在市场经济已经比较发达的今天，土地保障功能持续弱化。但在全面、正式的农村社会保障体系尚未建立的情况下，土地实际上仍然担负着农民最基本的生活保障功能，具有无可替代的地位；土地既是农民的基本生产资料，也是其最可靠的生活保障。
1.应下决心改“承包制”为“永包制”，永久性地确定农民的土地使用权，让农民真正成为土地的主人，耕地保护的主体。要充分调动农民经营土地的积极性，增加对土地的长期投人，最大限度地发挥其生产潜力。也只有这样，才能建立起符合市场经济要求的土地流转制度，发育土地市场，优化资源配置，逐步实现农业的规模化、集约化，提高农用地的利用效率，增加农民的生产性土地收益。
2.要改革征地制度。现在的征地制度是计划经济时期沿袭下来的不分公益性项目还是经营性项目，仍以政府的名义征地，这在世界各国几乎是没有的。必须修订有关非农建设用地法律制度，对“公共利益”的内涵做出明确的界定，对允许政府运用征地权的项目范围做出严格的限制，完善征地法律制度，对被征用土地的农民权益给予切实的保障。
(二)调整和完善现行农村新型合作医疗制度。一是提高缴费标准。在现行缴费基础上，按照以工促农、以城带乡的发展思路，向城市挖潜。比如仅城市现有职工的一日捐就足以为全国范围内的参合农民每年每人增补10元。二是在缴费增加的情况下，适当降低报销起付线和提高封顶线，调整报销比例，激发农民参保的积极性。参考现行城市学生医疗保险每生每年50元，最高保额为6万元，还能赠人身意外伤害保险5000元保额的情况，新型农村合作医疗保额提高应有挖潜的可能。三是参保人员实名制，规避过去在实际操作过程中全家共用一个户头的情况，保护流动人口多的家庭利益。四是选择相应医疗条件和医疗水平都较好的定点医院，卫生部门要加强对这些定点医院进行规范、监督和检查。通过完善新型农村合作医疗制度，切实加强农民的医疗保障，避免因病致贫、因病返贫现象发生，巩固农民生产增收成果。
(三)建立全民最低生活保障制度，使农民真正享受国民待遇。目前，我国已具备了建立全民低保的经济条件。据2006年5月28日《北京晨报》报道，著名经济学家吴敬琏认为，中国实现全民最低生活保障制度的条件已经成熟。“实现全民低保，是国家财力完全可以做到的”。“我们的社会保障系统一定要尽快建立起来，而全民低保作为其中的第一支柱，应该作为‘十一五’期间的约束性指标”。2006年9月在京举行的“中国社会保障论坛首届年会”上，吴敬琏的这一观点得到许多人的赞同。中山大学社会保障研究中心主任申曙光算了这样一笔账：目前实现全民低保只需要为部分还没有建立这一制度的农村地区及城市中部分被漏掉的居民提供低保，上述两类低保人口的数量不会超过3000万。低保水平按人均每月50元计(因为这些人中的多数是农村人口，有一定的土地保障，其低保标准低于城市)，需要“新增投入资金”不会超过 180亿元，这一数字相当于2005年财政收入31628亿元的0.6%还不到。况且近几年来，国家和地方财政收入每年都有10%以上的增长率，拿出其中很小一部分即可解决这一问题。
(四)改革现行农村社会养老保险制度。现行农村养老保险制度保障水平太低，根本起不到保障作用；资金主要来源于农民自身，不仅农民的积极性不高，同时也使这一制度缺乏社会互济性。在目前参保的人数少、制度还未最后定型的情况下，应及时改革，以避免过多的转制成本。新的农民养老保险可以考虑建立个人账户基金积累制，具体做法可以参考新加坡的中央公积金制。在资金来源上，应采取个人和国家共同缴费形式，增加农民参保的积极性。应确定一个适度的缴费标准，既要让缴费各方承受得起，也要不影响养老保险水平。国家缴费的资金目前可以使用国家支付给农民的种田补贴金，以后随着国民经济的发展，财政收入的增加，缴费可从财政资金拨付。应建立专门的农民养老保险机构，负责投资事宜及待遇支付。在投资方向上，国家应进行必要的干预，确保一个适宜的基金收益率，然后将养老基金投资到农村各项基础设施及其他公共事业上，这样可减少国家在新农村建设过程中对农村基础设施建设的投入，减轻国家负担，把有限资源用于更需要的地方。随着制度的成熟，基金会大量积累，当积累到一定程度，养老保险个人账户还可放宽用途。
(五)加强农村教育保障。近年来，中国城乡居民教育费用持续攀升，教育花费已成为中国农村致贫的首要原因。中国社会科学院发布的《2005年社会蓝皮书》调查显示，在中国农村家庭中，子女教育所用的开支占了家庭收入的32.6%。一个家庭以1/3的收入来支付教育开支，而国家的教育投入还不足GDP的1/20(在全世界位居下游)，这意味着国家将本应该由政府承担的教育机会平等化的职责推卸给了社会，摊派给了每个家庭。在这种情况下，处于弱势群体的中国农民要想通过教育实现向上层社会的流动，却又越发地会使家庭陷入贫困境地。在当前一时无法改变教育产业化的前提下，就需要国家通过加大转移支付来尽量减少这一政策的负效应。中央免除义务教育阶段学杂费的政策只是在局部调整了教育政策，减轻了部分农民教育支出的负担。国家还应该加大对农村的教育投入，尤其是要加大对农村初等教育和技术教育的投入，如办农民夜校等，从根本上提高广大农民的文化素质，使之掌握一技或多技之长，为建设 “生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村提供智力支持。
总之，社会主义新农村建设是彻底改善“三农”境遇，实现农民国民待遇的最好时机。现阶段应以新农村建设为契机，尽快建立和完善农村各项社会保障制度，为新农村建设这辆列车铺好“铁轨”。
